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征地拆迁中的强拆主体认定及举证责任分配

发布时间:2019-03-08 20:08:44

        目前的强拆主要包括拆除合法建筑和拆除非法建筑等形式。合法建筑拆除主要表现为征地拆迁、旧城区改造;拆除违法建筑主要表现为拆除违法建筑、临时建筑。本文将结合最高法的一些案例,来总结强拆行为的认定以及赔偿问题。
      一、强拆行为必须确定责任主体
      根据谁行为,谁被告;行为者,能处分的原则,我们得以确定行政诉讼中的适格被告。一般情况下,强拆行政行为一经作出,其行为主体就得以确定。但存在着某些特殊情况例如偷拆,或者很多部门一起进行拆迁,由于现场人员杂乱,无法确定。在无主体对强拆行为负责的情况下,法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定责任主体。如果实施拆迁行为的是用地单位、拆迁公司等非行政主体,应当查明是否受行政机关委托实施,以此确定强拆行为的责任主体。
     二、强拆责任主体的推定
     对于被征收房屋被强制拆除的情况,如果让被征收人在起诉时就要证明强制拆除行为实施主体,较为困难。因为被征收人往往无法准确识别实施强制拆除的行为主体,其仅能初步证明房屋被强制拆除的事实。
如果在征收程序已启动的前提下,被征收房屋被强制拆除,市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓这一情况的发生,并且其有较大可能就是强制拆除行为的主体。因此,在行政诉讼中,若被征收人在起诉时已证明被征收房屋被强制拆,则由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据,减轻被征收人的举证责任,人民法院在此基础上应当对证据材料进行综合审查,采取追加被告等方式,通过审理认定或推定强拆行为实施主体。法院不得在而未确定行为实施主体的情况下,以不具有事实根据为由裁定驳回起诉。
     三、强拆责任主体的认定
     在国有土地上房屋征收过程中,仅市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,其他建设单位、施工单位等民事主体没有强拆的权力。如果民事主体违法强拆了合法房屋,房屋权利人可以以涉嫌构成故意毁坏财物罪依法请求公安机关履行相应职责。因此,如果市、县级人民政府不能举证证明,房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的,则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施,法院可以认定市、县级人民政府为实施强拆的行政主体,承担赔偿责任。
       四、确定强拆责任主体的举证责任分配
       拆迁行为是政府征收中关键的一环,距离政府达到腾空土地的目的更近了一步。房屋被拆迁人即便在强拆现场,也很难提供证据证明拆迁主体是谁。在原告难以举证,强拆行为无人承认的情况下,法院可以根据征收拆迁的目的性以及强拆行为的规模组织等,确定具有优势举证能力的行政机关来承担证明房屋被拆除与其无关的举证责任。若行政机关不予举证或拒绝举证,则其实施强拆行为具有高度盖然性。
      五、乡镇政府、街道办的强拆主体资格
      强拆行为系事实行为,且没有行政机关及其工作人员自认的情况下,只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性,在立案环节可先行认可其为适格被告。市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作,而具体的拆迁工作究竟是由自己实施,还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施,可根据实际情况进行明确。乡镇政府、街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体,可以成为行政具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果市、县人民政府已将案涉土地征收项目的强拆工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施,应当推定乡镇政府或者街道办事处为被诉强拆行为的实施主体。
六、法院释明义务
       如果经审理发现被告不适格,不是强拆责任主体,法院应当按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款之规定(《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条规定仍予保留),告知原告变更被告。如果经法院释明,被告拒绝变更的,法院可以裁定驳回起诉;如果原告经释明同意变更被告的,则可将案件移送有管辖权的基层法院,而不能直接以被告不适格为由裁定驳回。因责任主体难以确定,致使被告需要变更而耽误的起诉期限,应当予以扣除。
  七、地方政府组织实施行为的可诉性
     按照职权法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然有领导所属各工作部门和下级人民政府的工作的权利,但不能替代,具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。
因此,究竟地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下,坚持起诉属于内部指示范畴的“组织实施”行为,也就是内部行政行为,不符合法定的起诉条件。




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